护佑一江清水：长江保护法来了

我国第一部流域法律——长江保护法，历经三次审议之后，终于来了！

12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过长江保护法。这部法律将从2021年3月1日起施行。

全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺说，依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的长远利益，意义重大，影响深远。

长江病了，病得还不轻

长江，中华民族的母亲河，是滋养万物哺育生灵的水源；黄金水道连接上下游、左右岸，是经济走廊上的重要枢纽。

作为中国第一大河，长江用占全国总量35%的水资源，全流域支撑起占全国总量40%人口和生产总值，不仅是十分重要的种质资源库，更在我国经济社会发展和生态环境保护中占有十分重要的战略地位，是中华民族永续发展的重要支撑。

然而，在气候变化和人类经济社会活动的叠加作用下，长江流域内“水资源—水生态—水环境”关系紧张，生态环境保护形势严峻。

“长江病了，而且病得还不轻。”习近平总书记曾对长江生态环境作出“诊断”。

长江全流域涉及11个省（区、市），在维护国家生态安全中的地位举足轻重。然而，今天的洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，长江部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数达到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降。

生态环境部长江流域生态环境监督管理局副局长徐翀表示，长江流域历经持续大规模、高强度、无序的开发建设，部分水域资源环境超载，湖库富营养化现象普遍，蓝藻水华频繁发生，2020年水华严重程度高于往年。同时，由于过度捕捞、水电工程建设、水质污染等原因，长江流域鱼类种类减少、个体小型化和低龄化趋势明显、流域渔业资源显著下降。目前受威胁鱼类多达95种，其中极危22种，濒危41种，易危32种，原有的珍稀濒危水生生物中，白鲟、白暨豚已功能性灭绝；中华鲟、长江鲟自然繁殖难以持续，野生种群严重衰退，长江江豚也仍面临严重威胁，保护形势十分严峻。

“长江确实病了，但具体得了什么病，还需要‘确诊’，以便‘对症下药’。”在中国水利水电科学研究院副院长王建华看来，长江上中下游“病情”应分开来看。上游主要是“栓塞”问题，病因是由于水电过度开发，导致河流自然水温结构改变，严重影响到鱼类产卵繁殖，阻断了洄游通道；中游主要是“肾病”，起因是过度改变江湖关系。“早期和长江连通的湖泊有103个，现在前面的‘1’和‘0’都没了，只剩下了个零头，这样就造成生态湖泊明显退化。”

“下游的主要病症是‘中毒’＋‘皮肤病’。‘中毒’很好理解，就是污染物超标，不仅有常规污染物，还有非常规污染物。‘皮肤病’则表现为水和陆地交界的界面即岸线的过度开发，导致河流水质遭到严重污染，生物种群数量急剧下降。”王建华说。

对此，他建议科学运用中医的整体观对长江综合施策。水利部长江水利委员会总工程师仲志余开出了更为具体的“处方”：统筹解决长江流域洪涝灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老“水问题”，修复长江、治理长江、保护长江。徐翀则提出突出流域的特点分类施策。“上游地区重点加强生态屏障的保护作用，强化水源涵养、水土保持、生物多样性维护和高原湖泊湿地保护，合理开发利用水资源。中下游地区重点协调江湖关系，保护水生生态系统，优化和规范沿江产业发展，防范化工企业污染风险。”

上下一心，共抓大保护

党的十八大以来，党中央和国务院高度重视长江经济带生态环境保护并作出了 一系列重大决策。2016年1月5日在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上， 习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度指出：“长江拥有独特的生态系 统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环 境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。

2018 年 4 月 26 日，习近平总书记主持召开第二次长江经济带发展座谈会，再 次强调“共抓大保护，不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交 通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生 态优先、绿色发展新路子”。

习近平同志的两次重要指示成为推动长江大保护发展的基础，此后生态环境部、 水利部、发改委等部门出台了多个长江大保护的相关政策，既有总的纲领性的文 件，也有具体的细则，包含流域、固废、环境监测、面源污染等多个领域。

其中《长江经济带发展规划纲要》是推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性 文件，明确了长江经济带生态优先、绿色发展的总体战略。《长江经济带生态环 境保护规划》是长江大保护的纲领性文件，是沿江各省市共抓大保护、不搞大开 发的具体行动部署，对推进长江生态环境的共建共保共享具有重要的指导意义。

2019 年 1 月，生态环境部、发展改革委联合发布了《长江保护修复攻坚战行动 计划》，其中目标是：到 2020 年底，长江流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）的 国控断面比例达到 85%以上，丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的国控断面比例低于 2%；长江经济带地级及以上城市建成区黑臭水体控制比例达 90%以上；地级及 以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例高于 97%。从生态环境、 污水治理、农村环境、水源质量等八个方面对长江治理提出了具体要求和措施。

沿江 11 省市也陆续出台了长江大保护的政策。除了中央各部委外，地方政府也 积极响应，沿江 9 省 2 市陆续出台了长江大保护的相关政策。

此外，还有城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治 理以及尾矿库污染治理“4+1”工程指导意见，以及省际协商合作机制、黄金水 道环境污染防控治理、加快推进长江船型标准化、加强工业绿色发展、造林绿化 等一系列支持政策。基本形成以《长江保护修复攻坚战行动计划》为指导，相关专项规划、地方实施方案和支持政策为支撑的政策体系，上下一心，共抓大保护 稳步推进中。

立法护航，一江清水向东流

作为我国首部流域法律，长江保护法草案一亮相就得到诸多点赞。

在分组审议中，李锐委员说，长江保护法草案填补了我国流域立法的空白，有助于进一步完善中国特色社会主义法律体系，长江流域专门法的出台开创性地构建了长江流域生态保护和高质量发展的法治框架，也为今后黄河流域立法起到了示范和引领作用。郑淑娜委员对此表示赞同：“从完善我们国家法律体系的角度而言，它在我们国家法律体系中开了一个新型立法的先例。全国人大及其常委会就跨区域的但不是在全国范围内适用的事项进行立法，从1954年全国人大成立以来，这是首次。”

12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过长江保护法。中国政法大学教授王灿发说，此次将“共抓大保护、不搞大开发”写入保护长江的专门性法律，进一步强调了长江流域未来生态优先、绿色发展的方向。“法律把资源保护、污染防治、生态环境修复都囊括在内，还包括了绿色发展，绿色发展实际上属于经济发展范畴，这体现出保护的综合性和系统性。相比于单项的立法，比如水污染防治立法，或者是专门的一个水资源立法，长江保护法更系统，更有利于全面保护。生态优先这样一个原则的确立，代表着当生态保护与经济发展产生矛盾的时候，要把生态放在首位。”

针对长江流域生态系统破坏的突出问题，长江保护法也作出包括“完善水量分配和用水调度制度，强化水污染防治，加强禁捕管理和执法工作，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等实施生态修复，改善和恢复生态系统的质量和功能”等多条规定。生态环境部环境规划院副总工程师、水环境规划部主任王东说，这些更高的保护标准、更严格的保护措施，也体现了对长江流域山水林田湖草进行系统修复治理的立法思路。“比如，对于这种生态径流、国家生态流量的保障，法律里面有专门的条款，针对长江已经达到的‘无鱼’状态，提出要开展水生生物完成指数的评价、调查以及标准的制定等，切实体现了长江流域的特点，也能够反映出在长江这种上中下游不同的资源禀赋所对应的生态环境保护的要求。长江大保护在进入一个提速阶段。”他说。

王瑞贺表示，长江保护法主要有四大亮点：

——做好统筹协调、系统保护的顶层设计。

法律规定国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调、整体推进长江保护工作；按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，建立长江保护工作机制，明确各级政府及其有关部门、各级河湖长的职责分工；建立区域协调协作机制，明确长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面开展协调与协作，切实增强长江保护和发展的系统性、整体性、协同性。

——坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。

法律通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复。如强化水资源保护，加强饮用水水源保护和防洪减灾体系建设，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求；落实党中央关于长江禁渔的决策部署，加强禁捕管理和执法工作等。

——突出共抓大保护、不搞大开发。

法律准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，共抓大保护、不搞大开发。设立“规划与管控”一章，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等规划的引领和约束作用，通过加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、培育新动能，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。

——坚持责任导向，加大处罚力度。

法律强化考核评价与监督，实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，建立长江保护约谈制度，规定国务院定期向全国人大常委会报告长江保护工作；坚持问题导向，针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，增加处罚方式，补齐现有法律的短板和不足，切实增强法律制度的权威性和可执行性。

王瑞贺还表示，此外，长江保护法还对长江流域资源调查与监测预警、防灾减灾与应急管理、信息共享和公众参与、长江源头保护、水生生物保护、城乡融合发展、综合立体化交通体系建设、港口船舶升级改造、长江流域生态保护补偿、司法服务保障建设、长江文化保护等方面进行了规定。

（综合自新华社、央广网、未来智库、法治日报、人民政协报、《中国人大》杂志等媒体报道）